Danos causados por obras públicas – responsabilidade civil do Estado

Há poucos dias, a imprensa local noticiou a insatisfação de comerciantes sediados na av. Assis Brasil, em Porto Alegre, com as obras que a administração municipal lá está realizando. Alegam que a interrupção parcial prolongada daquela via pública está causando elevados prejuízos aos seus negócios, dada a dificuldade de acesso dos consumidores aos estabelecimentos comerciais.

Em razão disso, pensam em ajuizar demanda contra o município, pleiteando a indenização dos danos materiais já consumados.

A matéria noticiada apresenta interesse, de saída, por revelar o desconhecimento pelo leigo de aspectos do direito que influenciam diretamente a sua vida: cogita-se de pedir indenização porque as obras estariam se prolongando excessivamente.

Ora, essa circunstância, ainda que verdadeira, não possui a relevância que lhe está sendo atribuída, já que a responsabilidade do Estado pelos danos que causa é objetiva, dispensando-se a prova de que resultaram de ato ilícito em qualquer de suas modalidades: imperícia, negligência ou imprudência. Essa responsabilidade se estende inclusive às conseqüências indiretas das atividades da administração pública: Yussef Said Cahali refere o caso de particular que, devido a obras de reparação na via pública, viu-se impedido de fazer uso da sua garagem, bem como de auferir rendimento com a locação de terreno vizinho. (Responsabilidade civil do Estado, pág. 174)

Dá-se cumprimento, dessa forma, à regra estabelecida no art. 37, § 6°, da Constituição Federal:

“§ 6° – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

A prova de culpa ou dolo, em conseqüência, adquire importância apenas como condição para o exercício de eventual direito de regresso da administração contra o agente que causou o dano. Se esse não foi o caso, responde a entidade pública ainda assim pelo pagamento da indenização, mas sem a possibilidade de reembolso posterior.
Adota o direito brasileiro, portanto, a concepção publicística da responsabilidade civil do Estado, encerrando um processo evolutivo cujo primeiro estágio mostrava-se extraordinariamente lesivo ao administrado. Predominava, inicialmente, a teoria da irresponsabilidade absoluta, segundo a qual, representando o Estado o direito organizado – e estando, portanto, em plano superior ao dos súditos -, não poderia aparecer como violador desse mesmo direito. Decorrência disso é que seus agentes – e só eles -, agindo com culpa, deveriam responder em nome próprio. A injustiça dessa concepção foi abrandada pela teoria civilista, que admitia a responsabilidade da administração nos casos em que os seus representantes ou prepostos agiam com culpa, aplicando analogicamente os princípios do direito privado que regem as relações patrão-empregado, mandante-mandatário etc.

Essa última teoria logo se mostrou insatisfatória, por deixar sem solução aqueles casos de falha da máquina administrativa em que não era possível determinar a autoria, dando lugar à teoria da responsabilidade objetiva, que atende melhor à exigência de justiça nas relações entre a administração e os administrados.

Naturalmente, eventual condenação do município com base na norma constitucional sob exame dependeria de prova cabal da lesão e do nexo de causalidade. Isto é, não pode haver dúvida de que houve redução do faturamento dos estabelecimentos comerciais situados na região em que estão em curso as obras e de que esse fenômeno é resultado direto das mesmas e não, por exemplo, da política econômica recessiva adotada pelo governo federal.

Porto Alegre, 21 de março de 1999.

Carlos Alberto Etcheverry

(Artigo originalmente publicado na Gazeta Mercantil, edição do RS)

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