Os bancos e o Código de Defesa do Consumidor

A Confederação Nacional do Sistema Financeiro (CONSIF) ajuizou, no final do ano passado, ação direta de inconstitucionalidade contra o artigo 3°, parágrafo 2°, do Código de Defesa do Consumidor, que inclui os serviços bancários entre as relações de consumo.

A inconstitucionalidade resultaria do fato de se tratar de matéria a ser regulamentada em lei complementar, conforme dispõe o art. 192 da Constituição Federal, hierarquicamente superior ao CDC. O equívoco, aqui, é patente: a matéria que pende de regulamentação diz respeito ao sistema financeiro enquanto instrumento da política monetária, e só sob este aspecto. Daí decorre a plena constitucionalidade do dispositivo legal referido acima, que dispõe sobre matéria relacionada no art. 22 da Constituição Federal e pode, em conseqüência, ser objeto de lei ordinária.

Assim, lei complementar que viesse a criar órgão equivalente ao atual Conselho Monetário Nacional poderia colocar entre suas atribuições a disciplina do crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, atualmente constantes do art. 4° , VI, da Lei n°4.595/64. Mas ainda assim os títulos de crédito emitidos em garantia do pagamento de mútuo bancário continuariam regulados por lei especial, ordinária, da mesma forma que qualquer outro aspecto ligado ao relacionamento entre instituições financeiras e seus clientes. E se é incontestavelmente desnecessária intervenção do legislador, através de lei complementar, recriando o contrato de mútuo, entre outros, por que se haveria de exigir que dispusesse, por exemplo, sobre as conseqüências do abuso do direito de predispor o conteúdo do mesmo contrato, matéria que já se encontra regulada na seção dedicada à proteção contratual, no Código de Defesa do Consumidor? A exigência de regulação por lei complementar conduz a resultado absurdo, pois, se atendida em relação às matérias contidas no CDC, não pode deixar de se estender a todos os outros setores do direito referidos acima.

Passo a examinar os outros argumentos apresentados pela CONSIF, ainda que, a rigor, sejam irrelevantes para a discussão da constitucionalidade, dado que consistem em considerações sobre a conveniência do enquadramento dos serviços bancários entre as relações de consumo.

a) A aplicação do CDC ocasiona disparidade de custos entre os bancos. – O argumento é juridicamente irrelevante, já que, dado o caráter geral da lei, os custos são impostos de igual forma a todas as instituições financeiras. Além disso, a referência a custos é inadequada, pois o que existe é a imposição de limites à atuação dos bancos, de forma a reduzir o desequilíbrio entre estes e os usuários dos serviços financeiros. Disso não resultam custos mas sim uma diminuição de receitas havidas de forma ilícita.
b) O CDC é desnecessário, diante do poder regulamentar outorgado ao Conselho Monetário Nacional pela Lei n° 4.595/64. – Talvez os juristas Ives Gandra da Silva Martins e Arnold Wald, que utilizaram este argumento – e espero que tenham tido a caridade de não utilizá-lo na petição inicial da ADIN -, estejam se referindo ao disposto no art. 4°, VI, da mencionada lei, que atribui ao CMN a competência para “Disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras”. Esse dispositivo, entretanto, não tem o alcance pretendido pelos ilustres professores. A lei não pode atribuir a órgão público a atribuição de criar norma de direito civil ou comercial – e a tanto equivaleria dispor sobre matéria idêntica à que é objeto do CDC -, que é exclusiva do Congresso Nacional, nos termos do art. 48 da Constituição Federal.
c) É conveniente que o sistema financeiro seja regulamentado separadamente, como ocorre em outros países, já que não é possível equiparar os serviços financeiros a atos de consumo, tanto mais que é inexigível a concessão geral de crédito, sempre dependente de avaliação pessoal. – Mais um equívoco, começando pela afirmação de que outros países não enquadram os serviços financeiros entre as relações de consumo.
Para chegar a conclusão diversa, é suficiente a leitura da diretiva n°93/CEE, editada com o objetivo de harmonizar as legislações dos países integrantes da Comunidade Européia concernentes às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com consumidores. Esse documento coloca claramente os fornecedores de serviços financeiros como destinatários das legislações que se procurava harmonizar, ponto de vista do qual nenhum estado-membro se afastou.
E tendo o legislador brasileiro feito idêntica opção, a discussão sobre sua conveniência, agora, é destituída de sentido prático e extemporânea: deveria ter se travado antes do encerramento do processo legislativo.

Diga-se, de passagem, que essa escolha é tecnicamente incensurável, embora o professor Arnold Wald afirme que o dinheiro não é bem consumível, pois não é destruído ou modificado na prestação financeiro. De fato, assim é, mas se o insigne jurista ler o art. 51 do Código Civil brasileiro irá descobrir uma distinção entre consumo material – que tem como resultado a destruição ou a deterioração paulatina – e a consumibilidade jurídica, definida pela destinação do bem – “considerados tais os destinados à alienação” (art. cit., parte final), como é o caso do dinheiro.

Diante disso tudo, não há porque temer que os consumidores brasileiros fiquem à mercê do Conselho Monetário Nacional ou do Banco Central. Aliás, Sérgio Darcy, Diretor de Normas deste último órgão, parece ser mais realista do que o rei: entende, conforme noticiou a imprensa, que é da competência exclusiva do BC julgar casos relacionados a bancos… Não que um retrocesso seja uma impossibilidade: nada é impossível num país em que os juros pagos pelo governo federal são responsáveis por quase metade do lucro dos bancos e no qual cobrar juros escandalosamente extorsivos dos consumidores se tornou uma instituição, costumeiramente acobertada com o argumento de que os contratos, digam o que disserem, devem ser cumpridos.

Porto Alegre, 30 de janeiro de 2002.

Carlos Alberto Etcheverry

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